Cristian Socol, consilier al premierului: Austeritate 2010 versus consolidare fiscală 2012. O analiză comparată

Există câteva voci care susțin ase­mă­nări între programul de austeritate fun­damentat și im­plementat de pre­mierul Emil Boc în anul 2010 și pro­gramul de ajustare fiscală apli­cat înce­pând cu 2012 de pre­mie­rul Victor Ponta. Să ana­lizăm puțin ipo­tezele de lucru – condițiile macro­economice inițiale – și mai apoi să abor­dăm com­parativ ase­mănările și dife­rențele dintre cele două programe. În fapt, diferența dintre austeritate și consolidare fiscală.Primul aspect. Asupra nevoii de ajustare fiscală în România anului 2010 nu există dubii. Opinia consensuală asu­pra reducerii defi­ci­telor gemene ridi­cate din Ro­mânia anilor 2008-2009 este co­rectă din punct de vedere ma­cro­eco­no­mic. Ro­mâ­nia se confrunta atunci cu o serie de cri­ze supra­pu­se – criza ex­ter­nă peste cri­za eco­nomică in­ter­nă, cri­za politică plus criza socială, precum și criza de încredere.

România a intrat în criză cu o situa­ție macroeconomică defavorabilă. Alături de Letonia, Ro­mânia era puter­nic dependentă de influxurile de ca­pital stră­in atât pe partea de sector public, cât și pe cea a sec­torului privat. Problema de­ficitelor gemene ridicate (5,4% din PIB deficit bugetar efectiv și aproape 13% din PIB deficit de cont cu­rent în 2008) a condus la o marjă de ma­ne­vră re­dusă pentru a susține financiar stimuli fiscali adecvați.

S-a impus necesitatea ajustării fis­cale. România a încheiat un acord de fi­nan­țare multilaterală cu FMI, CE și BM, opțiune care a avut drept avantaj câștigul de credibilitate externă (care au re­dus riscul de țară de la 800 la 400 de puncte de dobândă în cazul României) și drept dezavantaj adâncirea – posibilă – a recesiunii economice. Principala țintă a programului de ajustare a prevăzut atingerea unui deficit bugetar efectiv pe ESA de 6,8% din PIB în 2010, 4,4% din PIB în 2011 și 3% din PIB în 2012, con­diționalitate conformă criteriilor de con­vergență nominală prevăzute pentru aderarea la zona euro.

O paranteză. Rostogolirea în media interne a ideii că Blanchard și Leigh, în lucrarea Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers, recunosc greșeli de vi­ziune cu privire la măsurile de aus­te­ri­ta­te promovate de autorități în anu­mi­te țări și că acest lucru este valabil pentru Ro­mânia este de natură să ne înșele. Ei arată că multipli­ca­torii fiscali au fost sub­eva­luați pentru anu­mite economii și că legătura în­tre con­so­lidarea fis­cală și creș­terea eco­no­mică a fost mult mai pu­ter­ni­că decât o ară­tau prog­no­zele. Ori­cine va da click pe acest link http:// www.imf.org/ external/pubs/ft/wp/2013/ wp1301.pdf va observa că studiul are rezultate cu un grad ridicat de sem­nificație statistică mai ales pentru țările dezvoltate. La noi oricum dife­rența dintre rata de creștere economică prog­no­zată inițial și cea constatată la sfârșitul anului este o boală veche, persistentă.

Al doilea aspect. Asupra nevoii de ajustare fiscală în România anului 2012 – din nou – nu există dubii. Programul de austeritate promovat în 2010 nu a creat spațiul fiscal necesar relansării sustena­bi­le a economiei. A fost doar un pro­gram de stabilizare macroecono­mică (mai corect spus, de calmare a eve­ni­mentului fiscal numit criză de lichiditate în Trezorerie), fără a degaja resurse su­pli­mentare pentru stimularea econo­mi­ei reale. În 2012 a fost punctul nevralgic al ajustării fiscale în România, în con­dițiile în care reducerea ponderii defi­citului în PIB de la 6,8% din PIB în 2010 la 5,5% din PIB în 2011 era insuficientă din punct de vedere al in-fluenței po­zitive asupra indicatorilor macro care arată sănătatea finanțelor publice. România se afla încă într-o poziție ne­sus­tenabilă. Deficitul bugetar după me­to­dologie ESA 95 trebuia să scadă sub­stan­țial, sub 3% din PIB, ceea ce practic asi­gura premisa ieșirii din procedura de de­ficit bugetar excesiv. România tre­buia să iasă din cercul vicios deficite bu­geta­re ridicate – austeritate – neîncre­de­re – costuri de finanțare ridicate – chel­tuieli mari cu datoria publică – lipsa spa­țiu­lui fiscal – austeritate…

 

Figura 1 Evoluția soldului bugetar efectiv și al soldului bugetar structural în România în perioada 2000-2009
Figura 2 Evoluția deficitului bugetar efectiv și a deficitului structural

 

În plus, România trebuia să con­vear­gă pe termen scurt către res­pectarea țintelor prevăzute în Com­pac­tul Fiscal, adică un deficit bugetar efec­tiv mai mic de 3% din PIB și un deficit structural de sub 0,7% din PIB. Mai adăugăm aici nevoia de creștere a spațiului fiscal pentru investiții în sănă­tate, educație, infrastructură, cofinan­țarea fondurilor europene ș.a.

De îndată ce am argumentat nevoia ajus­tării fiscale atât în 2010, cât și în 2012, să mergem mai departe și să evaluăm pro­gramul de austeritate pro­mo­vat în 2010 și programul de con­so­li­dare fiscală im­plementat începând cu 2012 și con­ti­nuat în anul curent. Pentru ca ana­liza să fie obiectivă, propun să folosim câteva din­tre criteriile de evaluare con­si­derate re­levante de către economistul-șef al FMI Olivier Blan­chard, chiar dacă vor­beș­te din nou mai ales pentru țările dez­vol­tate (vezi http://blog-imfdirect.imf.org/ 2010/06/24/ten-commandments-for-fiscal-adjustment-in-advanced-economies/) precum și alte criterii de bun-simț economic.

1. Programul de ajustare să aibă țin­te credibile, cu o ancoră bine definită. Stra­tegia fiscal-bugetară 2011-2013 prevedea ca țintă obținerea unui deficit de 4,4% din PIB în 2011 și de 3% din PIB în 2012. Ținta nu a fost credibilă pentru 2011, când s-a atins 5,5% din PIB, dar a fost corectă pentru 2012 când obiec­tivul de reducere a deficitului a defi­citului după metodologie ESA a fost îndeplinit.

2. Programul de ajustare fiscală tre­buie să țintească reducerea pe termen lung a datoriei publice în PIB. Adică deficitele nu trebuie amânate și puse în cârca generațiilor viitoare. Aici există o mare diferență între calitatea planului de austeritate promovat de guvernul Boc și cel promovat de guvernul Ponta – este vorba despre aruncarea în viitor a pro­blemelor, respectiv amânarea defici­te­lor. Dacă în urmă cu câțiva ani ajus­tarea se făcea prin amânarea deficitelor, creș­terea datoriei și aruncarea proble­me­lor în viitor (vezi des­păgubirile pentru pro­prietarii de imo­bile naționalizate, des­păgubiri pentru pro­fesori, judecători ș.a., amâ­nări la plata medicamentelor, arie­rate etc.), anul trecut datoria guver­na­mentală netă a crescut mult mai puțin decât în anii trecuți, de la 32,6% din PIB în 2011 la 35,5% din PIB în 2012 (creș­tere de 3,4 puncte procentuale din PIB, mai mică decât creșterea de 4,2 puncte procentuale din PIB în 2011 față de 2010). Pentru 2013 estimările arată o creș­tere de doar 0,7% din PIB față de 2012. Cu toate că și acum se observă o rezis­tență puternică a arieratelor la scă­dere, mai ales a celor de la nivel local și în companiile de stat.

3. Pachetul de ajustare trebuie să cu­prindă reforme pro creștere econo­mi­că sustenabilă. În 2010 unele intenții au fost corecte, dar implementate prost – vezi flexibilizarea pieței muncii, creș­te­rea vârstei de pensionare, programul Rabla ș.a. Altele au fost doar intenții bune – adoptarea Legii Responsa­bili­tății Fiscale fără a o completa cu sanc­țiuni pentru nerespectarea prevederilor ei, a Legii unitare a salarizării, cea a pensiilor ș.a., reglementări neaplicate niciodată în mod real. Multe dintre măsurile fiscale au lovit nu numai cererea agregată, dar și PIB-ul potențial – vezi estimarea Co­mi­siei Europene pe baza modelului QUEST conform căreia creșterea TVA în 2010 a rupt circa 0,5 puncte pro­cen­tua­le din rata de creștere a PIB potențial (și așa redusă la jumătate față de pe­rioa­da precriză) sau adoptarea impo­zitului minim pe cifra de afaceri care a avut puternice efecte negative asupra ofertei agregate inter­ne. În 2012 și 2013, în lipsa unui spațiu fiscal de stimulare a economiei, a fost/este nevoie de găsirea unor soluții inovatoare de stimulare a economiei reale. Măsura de stimulare a sectorului IT, creșterea deductibilității la chel­tuielile de cercetare dezvoltare de la 20% la 50%, programul Noua Casă, con­solidarea instrumentelor de ga­ran­tare și contragarantare pentru stimu­larea creditării IMM, crearea de centre de colectare și prelucrare produse agri­co­le, dar și continuarea schemelor de aju­tor de stat în domeniul auto și pentru inves­tițiile creatoare de locuri de muncă (ajutor de stat rămas la plată de circa 115 milioane euro pentru investitiții cu­prinse între 5 și 30 milioane euro și crea­toare de locuri de muncă și 70 milioane euro pentru investiții de peste 50 mi­lioane euro) sunt măsuri de natură a sti­mu­la oferta internă, crearea de locuri de muncă și creșterea PIB potențial.

4. Programul de ajustare să fie echi­tabil. Trebuie să se înceapă cu reducerea risi­pei și cu evaziunea. În 2010 s-a înce­put cu ajustarea puternică a sectorului privat și a veniturilor indivizilor, dar nu s-a înlăturat risipa banului public. Dimpotrivă, cheltuielile cu bunurile și ser­viciile au crescut, iar evaziunea fiscală a rămas endemică. S-a început cu tăieri de venituri afectând puternic categoriile vulnerabile. În 2012 s-au reîntregit salariile bugetarilor, iar în 2013 valoarea punctului de pensie va crește cu 4%. Este evident, pentru a avea o consoli­da­re continuă credibilă trebuie să se mear­gă cu măsuri bine țintite către cei vul­nerabili. Este necesar ca reformele să aibă un grad rezonabil de acceptabi­li­tate socială.

5. Programul de ajustare trebuie să cu­prindă în mod clar componenta de finan­țare, mai bine zis nevoia de finan­țare a lui. Stabilirea exclusivă a țintei de de­ficit nu conferă angajare respon­sa­bilă. Trebuie mereu comunicată nevoia de finanțare a programului, mixul de sur­se de finanțare, capacitatea de a ram­bur­sa banii etc. În 2009 și 2010, Guvernul – mai bine zis miniștrii finan­țelor din acea perioadă – a fost prins în ofsaid. Bugetele nerealist fundamen­tate au determinat împrumuturile de urgență și pe termene scurte, mărind presiunea pe costurile de finanțare de la bugetul de stat a cheltuielilor cu do­bân­zile și eliminarea spațiului fiscal rezultat din măsurile de austeritate. Nu mai este cazul acum. România are un buffer consistent (este corect să spunem că îl are de mai mult de un an și este con­solidat), are predictibilitate în finanțare și se împrumută la randamente ce ating noi minime istorice.

6. Măsurile din programul de ajustare să aibă o secvențialitate op­timă. Niciunul dintre cele două etape de ajustare nu a fost satisfăcătoare conform acestui criteriu. Mai este de lucrat aici.

7. Comunicarea programului tre­buie să fie clară, responsabilă. Nu există termen de comparație între programul de austeritate din 2009 și programul de consolidare fiscală de acum. De altfel, am spus-o și o repet, mare parte din eșecul electoral al fostei puteri a fost cau­zată de lipsa de consistență a comunicării. Un program de ajustare de asemenea magnitudine trebuie comu­nicat zilnic. Cuvinte simple, schimbare de discurs în funcție de publicul căruia se adresează comunicatorul etc. Nu se comunică doar ce se crede că s-a rezolvat, ci se explică cum s-a ajuns aici – fără patimă politică – se spune pas cu pas ce s-a reușit să se facă și ce nu. Se oferă ținte de timp credibile.

Pentru că analiza tinde să devină prea lungă, mă opresc aici. Sunt câteva considerații, cu siguranță incomplete, dar parțial lămuritoare.

Cristian Socol – consilier economic al premierului, conferențiar universitar la ASE

Alte opinii pe zf.ro/opinii