Statul vrea prioritate la cumpărarea activelor strategice. Ce înseamnă asta pentru piața de M&A

Autori:

Dragoș Iamandoiu – Partner, KPMG Legal – Toncescu și Asociații

Laurențiu Neacșu – Managing Associate, KPMG Legal – Toncescu și Asociații

Protejarea companiilor considerate strategice revine în centrul dezbaterii publice. Un proiect de lege aflat în acest moment în dezbaterea Senatului României („Propunere legislativă privind instituirea unor mecanisme pentru protejarea intereselor naționale în domenii strategice ale economiei naționale”, conform site-ului oficial), propune introducerea unui mecanism prin care statul român ar putea avea prioritate la cumpărarea unor participații și active declarate de interes strategic. Din această perspectivă, impactul potențial asupra pieței de fuziuni și achiziții ar putea fi unul important.

La prima vedere, inițiativa pare o extensie firească a preocupărilor tot mai mari legate de securitatea economică, energetică sau industrială. În realitate însă, proiectul aduce ceva diferit față de mecanismele existente: statul nu ar mai avea doar posibilitatea de a examina o investiție, de a o condiționa sau de a o bloca, ci ar putea deveni el însuși cumpărătorul activului sau al companiei vizate. Concret, dacă proprietarul intenționează să înstrăineze (cu titlu oneros) participațiile deținute în cadrul unei societăți sau active declarate „de interes strategic” statul ar avea, cu anumite excepții, prioritate la cumpărare, la același preț și în aceleași condiții cu oferta fermă primită de vânzător. Acesta este dreptul de preempțiune propus: posibilitatea statului de a deveni cumpărător în locul unui terț, cu respectarea procedurii și a condițiilor suplimentare prevăzute de proiect.

De la controlul investițiilor la rolul de cumpărător. În prezent, statul dispune deja de mecanismul de examinare a investițiilor străine directe, care îi permite să analizeze, să condiționeze sau să blocheze anumite investiții (mecanismul FDI). Noul proiect merge și mai departe. Inițiatorii justifică această abordare prin necesitatea protejării unor capacități industriale și economice esențiale, în special în situațiile în care operatori importanți ajung în dificultate financiară sau în insolvență.

Cine/ce poate deveni „strategic”. Proiectul vizează un spectru larg de societăți și active din domeniile strategice ale economiei naționale, între care industria națională de apărare (în sensul Legii nr. 232/2016), energia, industria prelucrătoare (e.g., oțel, aluminiu, ciment), apărarea, IT&C, sectorul farmaceutic , pentru cercetarea, dezvoltarea, producția, distribuția și fumizarea de medicamente, dispozitive medicale si substanțe active, industria extractivă, industria maritimă și portuară, industria aeronautică, infrastructura de transport de interes național, infrastructura de alimentare cu apă și industria alimentară pentru producția, prelucrarea și distribuția alimentelor.

Totuși, simpla activitate într-un astfel de domeniu nu este suficientă. Pe lângă relevanța sectorului, trebuie demonstrat că întreruperea activității ar putea afecta securitatea economică, energetică, alimentară sau socială a statului și că ar genera un dezechilibru la nivelul economiei naționale. Declararea interesului strategic s-ar realiza prin hotărâre a Guvernului, pe baza unei analize prealabile.

Pentru această ultimă condiție, este suficientă atingerea unuia dintre pragurile cantitative prevăzute de proiect: de exemplu, minim 10% din producția, prelucrarea sau furnizarea națională anuala a produsului sau serviciului principal într-un sector, minim 5000 sau o mie de angajați, în funcție de domeniu, operatori ale căror servicii sunt utilizate de peste 200.000 de persoane în anumite sectoare ori active evaluate la peste 100 milioane de euro.

Coroborate cu spectrul amplu al sectoarelor considerate strategice, aceste criterii ar putea conduce la o aplicare extinsă a reglementării. Experiența mecanismului FDI arată că incertitudinea privind încadrarea unei tranzacții poate încuraja notificările de tip „preventiv”.

Aspecte de clarificat pentru aplicarea în tranzacții. Din perspectiva pieței de M&A, una dintre cele mai sensibile chestiuni este legată de momentul în care o companie sau un activ poate fi declarat de interes strategic.

În forma actuală, proiectul nu exclude posibilitatea ca această calificare să apară chiar în timpul unei tranzacții aflate deja în desfășurare. În plus, statutul nu se pierde automat atunci când condițiile care au justificat acordarea sa nu mai există.

Această posibilă schimbare de statut poate deveni relevantă pentru investitori încă din faza inițială a unei tranzacții. Verificarea potențialului statut strategic al unei companii ar putea deveni la fel de importantă precum analiza financiară sau juridică.

În plus, pentru societățile nelistate, textul nu diferențiază încă între preluarea controlului și achiziția unor participații minoritare și nu clarifică efectele unei eventuale declarări a interesului strategic asupra tranzacțiilor aflate deja în desfășurare. Există, de asemenea, incertitudini privind momentul în care o ofertă devine suficient de fermă pentru notificare sau criteriile pe care trebuie să le îndeplinească ofertantul a cărui ofertă stabilește prețul și condițiile preempțiunii.

La rândul său, Consiliul Legislativ a avizat favorabil propunerea, solicitând însă clarificarea unor dispoziții și o mai bună echilibrare a restricțiilor impuse libertății economice. În același timp, Consiliul Fiscal a atras atenția asupra lipsei unei evaluări bugetare a costurilor pe care statul le-ar putea suporta dacă va decide să își exercite noul drept.

Cum funcționează preempțiunea. În cazul vânzării unui activ sau al unei participații considerate de interes strategic, statul ar beneficia de un drept de preempțiune și ar putea cumpăra la același preț și în aceleași condiții oferite de investitorul privat. Exercitarea acestui drept nu este însă automată, proiectul prevăzând și condiții suplimentare privind necesitatea și proporționalitatea intervenției statului.

Procedura propusă este una complexă și poate prelungi semnificativ calendarul unei tranzacții. Între notificări, analiza administrației și decizia finală, întregul proces se poate apropia de șase luni, perioadă în care vânzătorul nu poate finaliza tranzacția cu un terț.

Mecanismul nu se limitează la vânzările obișnuite. El ar urma să funcționeze și în procedurile de insolvență sau executare silită.

Sunt însă prevăzute și excepții, inclusiv pentru reorganizările intragrup, fără schimbarea controlului final. Este important de menționat că înstrăinările realizate cu încălcarea procedurii ar fi sancționate cu nulitatea absolută.

Ce impact ar putea avea asupra investitorilor. Chiar și în situația în care dreptul de preempțiune este rar exercitat, simpla sa existență poate influența comportamentul investitorilor. Un potențial cumpărător suportă costuri semnificative înainte de semnarea unei tranzacții: due diligence, consultanță juridică și financiară, finanțare, negocieri și structurarea operațiunii. Posibilitatea unei intervenții ulterioare a statului în timpul tranzacției poate deveni un element de risc care se va putea reflecta inclusiv în evaluări și în ofertele de preț.

De asemenea, regula „același preț, aceleași condiții” ridică provocări practice într-o piață în care multe tranzacții includ mecanisme complexe precum rollover-ul vânzătorului (reinvestirea unei părți din preț în structura rezultată din tranzacție), contraprestații în acțiuni, earn-out-uri (plăți suplimentare în funcție de performanțele viitoare ale companiei) sau vânzări integrate/în bloc ale mai multor companii și/sau active.

Proiectul prevede totuși aplicarea legii întrăinărilor pentru care oferta fermă este primită după intrarea sa în vigoare; aceasta nu exclude însă incertitudinile privind tranzacțiile deja inițiate.

Ce spune dreptul european. În analiza proiectului este relevantă și hotărârea CJUE în cauza Xella Magyarország, care a vizat intervenția statului într-o tranzacție privind o societate considerată strategică.

Astfel, Curtea a reiterat că orice măsură care face o investiție mai dificilă sau mai puțin atractivă poate reprezenta o restricție a libertății de stabilire. De asemenea, a subliniat că motivele pur economice nu sunt suficiente pentru justificarea unor astfel de restricții și că acestea trebuie să răspundă unei amenințări reale și suficient de grave la adresa unui interes fundamental al societății. Totodată, orice intervenție trebuie să respecte principiul proporționalității și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit.

Aceste principii vor deveni relevante și pentru modul în care viitorul mecanism românesc va fi aplicat în practică.

O dezbatere despre echilibrul dintre securitate și investiții. Proiectul reflectă o tendință tot mai prezentă la nivel european: preocuparea statelor pentru protejarea unor active considerate esențiale. În același timp, eficiența unui asemenea mecanism va depinde de predictibilitatea și claritatea regulilor, precum și de corelarea sa cu instrumentele existente de examinare a investițiilor. Pentru piața de M&A, miza nu este doar dacă statul trebuie să dispună de instrumente suplimentare pentru protejarea intereselor strategice. Ele trebuie să fie suficient de bine calibrate încât să nu afecteze atractivitatea investițiilor și funcționarea normală a tranzacțiilor.  Proiectul se află în procedură de urgență la Senat, cu termen de adoptare tacită la 27 noiembrie 2026, Camera Deputaților fiind cameră decizională. Până la definitivarea cadrului normativ, potențialul strategic al societăților și activelor vizate și implicațiile sale asupra tranzacțiilor merită avute în vedere încă din etapa structurării acestora.