Ce s-ar întâmpla dacă s-ar anula PUG-ul Municipiului București?

„Admite acțiunea. Anulează HCGMB nr. 269/21.12.2000, emisă de către instituția pârâtă. Cu recurs în 15 zile de la comunicare, ce se va depune la Tribunalul București”. Așa sună minuta unei hotărâri recente a Tribunalului București, care îngrijorează atât dezvoltatori imobiliari, organizații non-guvernamentale și profesioniști ai dreptului deopotrivă.

Prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 269/21.12.2000, a fost aprobat Planul Urbanistic General („PUG”) al Municipiului București, actul administrativ normativ cu caracter director și strategic și de reglementare, ce reprezintă principalul instrument de planificare operațională, constituind baza legală pentru realizarea programelor și acțiunilor de dezvoltare la nivel de municipiu.

În vreme ce orașe precum Cluj, Alba-Iulia, Oradea, Timișoara, Brașov concurează pentru titlul de best smart city, PUG-ul Municipiului București a fost anulat parțial de mai multe ori de-a lungul timpului iar acum riscă să fie anulat în integralitate. Ce efecte ar putea avea o astfel de soluție dacă va rămâne definitivă?

1. Care sunt consecințele legale ale unei eventuale hotărâri definitive de anulare a PUG-ului?

În general, anularea unui act juridic produce efecte atât pentru trecut, cât și pentru viitor. În fapt, se consideră că actul respectiv nu a existat niciodată.

Întrucât o astfel de consecință ar fi de neconceput în materia dreptului administrativ, unde actele administrative normative se bucură de prezumția de legalitate, legea prevede o excepție în cazul anulării în tot sau în parte a unui act administrativ cu caracter normativ.

Astfel, potrivit art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, hotărârile judecătorești definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ (precum PUG-ul) sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.

2. De când are efecte o eventuală hotărâre definitivă de anulare a PUG-ului?

Anularea hotărârii de aprobare a PUG-ului va produce consecințe doar după rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești (deci după judecarea recursului) și publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârii judecătorești definitive; cu toate acestea, în practică, efectele se produc chiar de la data rămânerii definitive, publicarea fiind doar o formalitate.

3. De când încep autoritățile să nu mai emită noi acte administrative (PUZ-uri, autorizații de construire) în baza unui PUG anulat?

Odată anulat un act administrativ cu caracter normativ precum PUG-ul, chiar dacă hotărârea judecătorească definitivă nu a fost încă publicată, în practică, autoritatea competentă în materia respectivă nu adoptă acte sau măsuri administrative individuale în aplicarea normelor anulate, această interpretare decurgând din aplicarea principiilor bunei-credințe și caracterului echitabil al procedurii administrative, ca elemente ale dreptului la o bună administrare.

Altfel spus, odată anulat PUG-ul, chiar dacă hotărârea judecătorească definitivă nu a fost încă publicată, autoritățile nu vor mai emite, cel mai probabil, autorizații de construire și vor fi reticente în a mai aproba PUZ-uri (în baza PUG-ului).

4. Ce se întâmplă cu actele administrative (PUZ-uri, autorizații de construire) care au fost deja aprobate, respectiv emise, în baza PUG-ului anulat?

De vreme ce anularea PUG-ului nu ar produce efecte pentru trecut, autorizațiile de construire emise deja în baza acestuia, în principiu, rămân valabile. „În principiu” deoarece, potrivit unei hotărâri interpretative obligatorii a Înaltei Curți de Casație și Justiție, respectiv Decizia nr. 10/11.05.2015, hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte și în privința actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești.

Prin urmare, anularea PUG-ului Municipiului București ar putea afecta valabilitatea autorizațiilor de construire emise deja, dar care sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești.

Cu toate acestea, actele administrative individuale în curs de emitere sau executare care sunt contestate în cauze pendinte nu vor putea fi anulate înainte ca instanța să verifice în ce măsură actul administrativ individual (precum autorizația de construire) s-a întemeiat exclusiv pe actul normativ anulat și dacă reclamantul a suferit o vătămare generată de punerea în aplicare a normei administrative anulate (în speță, PUG-ul anulat), vătămarea unui drept ori a unui interes legitim reprezentând o condiție sine qua non în materia contenciosului administrativ.

5. Dacă se anulează definitiv PUG-ul, se mai poate construi?

În ipoteza în care recursul împotriva deciziei de anulare s-ar finaliza prin pronunțarea unei hotărâri de anulare a PUG-ului, reglementările juridice aplicabile în materia urbanismului vor putea fi cele prevăzute de Codul civil în vigoare, de Regulamentul general de urbanism din 27.06.1996, parte integrantă din Hotărârea de Guvern nr. 525/1996 („Regulamentul general de urbanism”) și de PUZ-uri. Este important de reținut că, la acest moment, pe rolul instanțelor de judecată există și acțiuni de anulare, respectiv acțiuni de suspendare cu privire la PUZ-urile de sector.  

Potrivit art. 36 alin. (2) din Regulamentul general de urbanism, până la aprobarea planurilor urbanistice generale și a regulamentelor locale de urbanism, autorizarea executării construcțiilor se va face numai în condițiile acestui regulament.

Relevante sunt, însă, și dispozițiile art. 65 alin. (1) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul („Legea nr. 350/2001”), conform căruia, în absența Planului de amenajare a teritoriului județean și a Planului urbanistic general aprobate, pe teritoriile aferente se pot realiza investiții în construcții, lucrări tehnico-edilitare, precum și orice alte investiții urbane numai pe baza unui PUZ aprobat potrivit legii și cu respectarea Regulamentului general de urbanism.

5.1. Dar autoritățile publice vor mai aproba PUZ-uri și vor mai emite autorizații de construire în lipsa PUG-ului?

Este discutabil în ce măsură autoritățile publice vor înțelege să își exercite atribuțiile de putere publică în planul autorizării construcțiilor și al urbanismului.

Chiar dacă s-ar anula PUG-ul, aplicabilitatea și efectele Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții („Legea nr. 50/1991”) și ale Legii nr. 350/2001 nu pot fi negate.

Pe de o parte, potrivit Legii nr. 50/1991, executarea lucrărilor de construcții este permisă numai pe baza unei autorizații de construire, iar certificatul de urbanism face cunoscute solicitantului informațiile privind regimul juridic, economic și tehnic al terenurilor și construcțiilor existente la data solicitării, în conformitate cu prevederile planurilor urbanistice și ale regulamentelor aferente acestora ori ale planurilor de amenajare a teritoriului, după caz, avizate și aprobate potrivit legii. Prin urmare, în absența unui PUG, certificatul de urbanism va trebui emis conform planurilor de amenajare a teritoriului. Mai departe, este bine cunoscut faptul că schimbarea folosinței construcțiilor existente ar fi înlesnită dacă noua folosință ar corespunde prevederilor regulamentului local de urbanism aferent PUG-ului sau PUZ-ului, aprobat, în vigoare. De asemenea, având în vedere că intravilanul localităților se stabilește prin PUG-uri, aprobate potrivit legii, se poate pune problema aplicabilității normei conform căreia terenurile destinate construirii, evidențiate în intravilan, se scot din circuitul agricol, definitiv, prin autorizația de construire.

Pe de altă parte, conform Legii nr. 350/2001, delimitarea zonelor pentru care se întocmesc PUZ-uri obligatorii se face, de regulă, în PUG și, astfel cum am menționat și anterior, în absența Planului de amenajare a teritoriului județean și a Planului urbanistic general aprobate, pe teritoriile aferente se pot realiza investiții în construcții, lucrări tehnico-edilitare, precum și orice alte investiții urbane numai pe baza unui PUZ aprobat potrivit legii și cu respectarea Regulamentului general de urbanism.

În contextul teoretic al anulării PUG-ului, se va naște o serie de alte întrebări teoretice și practice în legătură cu modalitatea concretă de aprobare a PUZ-urilor și de emitere a autorizațiilor de construire. Spre exemplu, se va putea ajunge cu ușurință la o înfrângere a regulilor Regulamentului general de urbanism, conform cărora este interzisă autorizarea executării construcțiilor care, prin conformare, volumetrie și aspect exterior, intră în contradicție cu aspectul general al zonei și depreciază valorile general acceptate ale urbanismului și arhitecturii.

5.2. Dar normele prevăzute de Codul civil și de Regulamentul general de urbanism sunt îndestulătoare pentru a putea construi?

Conform Codului civil, orice construcții, lucrări sau plantații se pot face de către proprietarul fondului numai cu respectarea unei distanțe minime de 60 de cm față de linia de hotar, dacă nu se prevede altfel prin lege sau prin regulamentul de urbanism. Mai departe, Codul civil nu permite să se facă fereastră sau deschidere în zidul comun decât cu acordul proprietarilor, iar, în ceea ce privește fereastra de vedere, este obligatorie, în principiu, păstrarea unei distanțe de cel puțin 2 metri între fondul vecin și fereastra pentru vedere.

Conform Regulamentului general de urbanism, autorizarea executării construcțiilor se face cu respectarea înălțimii medii a clădirilor învecinate și a caracterului zonei, fără ca diferența de înălțime să depășească cu mai mult de două niveluri clădirile imediat învecinate. Regulamentul general de urbanism enumeră, de asemenea, modul de amplasare a construcțiilor, determină procentul maxim de ocupare a terenurilor, orientarea construcțiilor față de punctele cardinale, necesarul de parcaje, procentele de spații verzi etc.

Codul civil și Regulamentul general de urbanism conțin, așadar, anumite reguli, interdicții și limite referitoare la construire. Deși vor fi cu siguranță reticente în emiterea unoi autorizații de construire ulterior anulării PUG-ului, autoritățile publice vor fi, totuși, obligate să o facă, pe baza unui PUZ aprobat potrivit legii, cu respectarea Regulamentului general de urbanism, a Codui civil și a celorlalte reglementări incidente în cauză.

Opinie scrisă de: 

Dan BORBELY, Partener al Țuca Zbircea & Asociații

Raluca CHELARU, Managing Associate al Țuca Zbârcea & Asociații

Florina CHIRILĂ, Avocat al Țuca Zbârcea & Asociații