Facilitatea de refacere și reziliență: Nu banii sunt cei mai importanți, ci reformele structurale

Facilitatea pentru refacere și reziliență – Recovery and Resilience Facility în engleză (RRF) – reprezintă grosul planului european de refacere (Next Generation EU – NGEU), adoptat de UE. Din cele 750 miliarde de euro ale NGEU, 672,5 miliarde de euro, prin granturi și împrumuturi, sunt acordate celor 27 de state membre ale UE prin RRF. România va primi aproximativ 30 de miliarde de euro.

Din motive politice și ideologice, uniunea economică și monetară a Tratatului de la Maastricht nu a fost dotată cu un buget generos cu funcție de stabilizare macroeconomică, cum au și au avut toate celelalte uniunii monetare cunoscute în istorie. Se presupunea că în cazul unui șoc asimetric, piețele financiare vor oferi plasa de siguranță. Nu s-a întâmplat așa. Piețele financiare nu numai că nu ajutat țările aflate în dificultate, dimpotrivă au agravat criza cerând prețuri foarte mari pentru împrumuturile de care aceste țări aveau urgentă nevoie. Toată lumea a fost aparent de acord că arhitectura instituțională a uniunii economice și monetare trebuie reformată. Începând cu 2011 – 2012 au venit primele propuneri. Au existat două tabere: una care susținea crearea unei uniuni fiscale cu buget comun cu funcție de stabilizare, alta care susținea că disciplina piețelor e esențială și dacă aceasta va fi realizată, piețele disciplinate vor putea asigura data viitoare plasa de siguranță necesară la șocuri asimetrice. Prima presupune o intervenție publică europeană în caz de criză. Cea de a doua presupune reforme structurale pentru a disciplina piețele în evaluarea mai bună a riscurilor.  Se propunea  de fapt un sistem de asigurări private naționale contra șocurilor prin liberalizarea, dereglementarea și flexibilizarea piețelor.

Tehnocrații europeni, îndeosebi cei de la Banca centrală europeană, au propus de la început crearea unei capacități fiscale căreia îi atribuiau două funcții: 1) promovarea reformelor structurale, în primă fază; 2) realizarea stabilizării macroeconomice (atenuarea șocurilor asimetrice), undeva într-un viitor vag precizat.

Raportul celor 4 președinți (este vorba de președinții principalelor instituții ale UE) din 2012 sugerează un Instrument de convergență și competitivitate (ICC), concretizat în martie 2013 de propuneri în acest sens ale Comisiei europene, destinat să finanțeze și să stimuleze reformele structurale.

Raportul celor 5 președinți (se adaugă și Președintele Parlamentului European) din iunie 2015 întărește semnificația capacității fiscale ca promotoare a reformelor structurale. Mai mult, introduce două concepte noi – convergență structurală și reziliență – a căror semnificație în UE trebuie deslușită. Ne ajută în acest sens Raportul celor 5 președinți pentru reforma UEM, din iunie 2015: „în cazul unor șocuri economice, care sunt de altfel inevitabile, fiecare țară trebuie să fie în măsură să reacționeze în mod eficace. Acestea trebuie să aibă capacitatea de a absorbi la nivel național șocurile datorită unei elasticități adecvate a economiilor lor și a unor zone-tampon din punct de vedere fiscal suficiente de-a lungul ciclului economic.” Reziliență înseamnă capacitatea economiilor naționale de a trece prin furtună asigurându-se privat prin piețe și urmărind prudența fiscală. Conceptul de convergență este așadar redefinit, nu neapărat ca o reducere a disparităților economice și sociale, ci ca o convergența structurală a economiilor naționale, capabile să răspundă singure la șocuri, adică să fie reziliente.

Între timp câteva discursuri–eseu ale lui Macron întrețin iluzia unei capacității fiscale cu putere mare – sute de miliarde de euro – cu funcție de stabilizare.

Acordul franco-german de la Meseberg din iunie 2018 propune stabilirea unui buget al eurozonei pentru promovarea competitivității, convergenței și stabilității începând din 2021. Consiliul European din decembrie 2018 abandonează însă definitiv partea de stabilizare, iar în 2019 se naște Instrumentul bugetar pentru competitivitate și convergență (BICC) pentru promovarea reformelor structurale.  Un buget mic și inclus în Cadrul financiar multianual.

Nu numai sub pălăria inițiativelor de reformă a uniunii economice și monetare s-a avansat necesitatea reformelor structurale pentru creșterea competitivității. Și sub pălăria Cadrului financiar multianual sau a Semestrului european s-a urmărit același lucru.

Fondurile structurale au virat-o gradual de la coeziune spre competitivitate.  Politica de coeziune s-a transformat cu fiecare cadru financiar multianual într-un de facto instrument financiar prin care se realizează reziliența și convergența structurală.

Imediat după criza financiară 2008-2009, s-a creat Semestrul european, un mecanism de coordonare ex ante a politicilor economice ale statelor membre ale UE. Semestrul european este clădit pe doi piloni majori: consolidarea fiscală și reforme structurale. În ultimul timp, reformele structurale au căpătat întâietate. Ele se găsesc în Recomandările specifice de țară, care însoțesc Semestrul european.

Pandemia a oferit o uriașă oportunitate pentru accelerarea reformelor structurale, iar capacitatea fiscală pentru reforme structurale a luat forma RRF. Așadar, RRF este de fapt o reinventare a ICC/BICC, dar mult mai mare, cu condiții mai severe și oferind Comisiei europene putere mult mai mare. Facilitatea pentru refacere și reziliență este o continuare cu accelerare a reformelor structurale.

Acum, Facilitatea pentru reformă și reziliență pune Comisia Europeană într-o poziție foarte puternică. Bruxelles este arbitrul planurilor inițiale și va decide plățile către guverne doar dacă acestea îndeplinesc diverse condiții de etapă agreate.

Planurile naționale de reformă și reziliență (PNRR) vor trebui trimise până în aprilie la Bruxelles, aprobate apoi de Comisie și Consiliu, adică de toate cele 27 state membre. 37% din banii vor trebui orientați spre proiecte verzi, iar 20% spre proiecte digitale.

Dincolo de proiectele verzi și digitale, RRF este puternic legat de Recomandările specifice de țară. Acestea cuprind reforme structurale menționate mai sus, dar și cele care se referă explicit la piața muncii, sănătate, pensii, administrație sau sistemul judiciar.

Elementele planurilor vor fi marcate cu note de la A la C și statele membre vor trebui să obțină cel puțin 7 note de A pentru a obține aprobarea din partea Comisiei. Plus aprobarea Consiliului. Iar banii vor fi rambursați doar pe baza performanțelor obținute. Comisia Europeană are acum „dinți” în Semestrul european.

Așadar statele membre vor trebui să muncească serios și eficient pentru a pune mâna pe acești bani. PNRR trebuie să propună proiecte de investiții pentru reforme orientate preponderent spre verde, digital și reziliență și apoi să se asigure că satisfac obiectivele și termenele.

În plus, pe lângă condițiile tematice legate de tranziția verde, tranziția digitală și realizarea rezilienței, se adaugă condițiile macroeconomice legate de procedura de deficit excesiv (România este singura țară din UE aflată în prezent sub această procedură, e adevărat suspendată temporar din cauza pandemiei) și de procedura de dezechilibru macroeconomic.

Realizarea PNRR și apoi punerea lui în aplicare reprezintă un pariu riscant care va necesita eforturi intelectuale și administrative deosebite pentru a fi câștigat.

Istoria ne arată că în timpul unui război trebuie să pregătești simultan victoria asupra inamicului și cum va arăta societatea după victorie. Mai ales că un război, pe lângă pierderile directe de vieți omenești, produce câștigători și perdanți economici. E nevoie așadar să imaginezi un plan de refacere care să echilibreze relația între câștigători și perdanți.

Pandemia nu este din fericire un război în adevăratul sens al cuvântului, dar există similitudini. Planul de refacere ar fi trebuit conceput ca un act economic de reechilibrare între puterea muncii și puterea capitalului. Biden, noul președinte american, promite să facă această reechilibrare în SUA: „Este timpul să premiem munca grea în America, nu opulența”. Planul european de refacere, bazat în primul rând pe „o refacere condusă de investițiile private” (conform Factsheet al Comisiei Europene) nu pare concentrat pe această reechilibrare. Deja, revigorarea economică în UE se face pe două viteze, adâncind decalajele pre-existente.

Dar, zarurile au fost deja aruncate. Planul este aprobat și trebuie să valorificăm punctele bune din el. Și nu va fi ușor. Avantajul major este legat de faptul că aceste proiecte merg în direcția salvării planetei prin atenuarea sau oprirea agravării schimbărilor climatice (partea verde) și spre creșterea productivității, deci a prosperității, prin aplicarea avansului tehnologic (partea digitală).

NGEU/RRF se bazează pe împrumuturi făcute de Comisia Europeană pe piața de capital la dobânzi avantajoase, iar acestea vor fi returnate pe termen foarte lung, până în 2058, cu o perioadă de grație până în 2028. În plus, în procesul împrumut – rambursare, care se face prin bugetul UE, se pot identifica transferuri fiscale. Astfel, pentru România sunt două avantaje: împrumuturile sunt mai ieftine decât ar putea țara noastră să le obțină de una singură și rambursează ceva mai puțin datorită mecanismului transferului fiscal.

Proiectele în sine sunt mai sofisticate decât cele legate de clasicul cadrul financiar multianual. Iar condițiile pentru eligibilitate mai dure combinând exigențele tematice cu cele macroeconomice și de integritate.

Toate acestea ridică considerabil ștacheta exigenței față de capacitatea administrativă  a statelor membre de a absorbi fondurile europene și de a le utiliza eficient.  E nevoie de o  îmbunătățire substanțială a capacității tehnice de scriere a proiectelor atât de către guvern sau autorități locale, cât și de firme private, iar mobilizarea investițiilor private prin garanții publice necesită o diplomație economică inteligentă și subtilă pentru a atrage aceste investiții private într-un mod care să optimizeze câștigurile naționale.

Documentele UE au în general meritul de a mulțumi pe toată lumea. Nici RRF nu face excepție. Deși firul roșu al RRF îl reprezintă reformele structurale îndreptate spre mai multă piață și mai puțin stat, printre cei 6 piloni tematici ai RRF se regăsesc coeziunea socială și teritorială (pilonul 4) și, pe lângă reziliența economică, și reziliența socială (pilonul 5), precum și educația și competențele (pilonul 6).

România pornește de la o vulnerabilitate structurală majoră: inegalitatea mare economică și teritorială. Raportul beneficii capital (profituri) pe beneficii muncă (salarii) este unul dintre cele mai asimetrice din UE în favoarea capitalului și în defavoarea muncii. RRF oferă oportunitatea ca România, pe lângă reformele structurale îndreptate spre reziliență, verde și digital, să abordeze poate cea mai mare problemă structurală a sa: asimetria capital – muncă / profituri – salarii.

Andrei Mocearov, economist, cercetător în domeniul politicilor europene